Potrzeby zarządców i potencjał podmiotów rynkowych w zakresie utrzymania dróg były głównym tematem październikowego IV Warmińsko-Mazurskiego Forum Drogowego w Ostródzie. W konferencji i towarzyszącej jej wystawie uczestniczyło 230 przedstawicieli administracji drogowej i firm z branży.

W trakcie konferencji “Utrzymanie dróg: systemy, organizacja, technologie” szczegółowo omówione zostały perspektywy ewolucji sposobu organizacji utrzymania dróg krajowych. W perspektywie niecałych 10 lat wszystkie drogi zarządzane przez GDDKiA będą utrzymywane w systemie wskaźnikowym – poinformowała Iwona Stępień-Kotlarek, zastępca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Umowy wskaźnikowe, zwane także umowami opartymi na wydajności (ang. performance based contracts), są stosowane od wielu lat w działalności operacyjnej sektora publicznego. Model ten oparty jest o rozliczanie wykonawcy
z oczekiwanych efektów działań.

Pierwszym krokiem w stronę upowszechniania się tego modelu było zawarcie w roku 2010 przez Oddział GDDKiA w Szczecinie kontraktu na utrzymanie odcinka drogi S3. Wtedy generalnie przyjęto zasadę, że model optymalizujący zarządzanie będzie wprowadzany na nowo oddawanych do użytkowania odcinkach dróg ekspresowych i autostrad. Rosnąca długość nowoczesnych dróg i znajdujących się na nich obiektów inżynierskich wymaga bowiem zapewnienia dobrego standardu utrzymania, a jednocześnie jak najlepszego wykorzystania ograniczonych środków.

W roku 2015 w GDDKiA dokonano analizy efektów i wpływu systemu na zarządzanie drogami, co zaowocowało przyjęciem planu dochodzenia do modelu wskaźnikowego w perspektywie 2025 roku. Przygotowano nowe dokumenty wzorcowe kontraktów utrzymaniowych. Zakłada się, że umowy będą zawierane na 5 lat. będą to umowy na całoroczne kompleksowe utrzymanie dróg krajowych administrowanych przez Oddział liniowo tj. droga lub obszarowo tj. na terenie Rejonu/Obwodu Drogowego.

Utrzymaj standard w praktyce

Funkcjonowanie systemu “Utrzymaj standard” w obecnej postaci zostało zaprezentowane na przykładzie drogi S22 zarządzanej przez Oddział Generalnej Dyrekcji w Olsztynie. Jest to jednojezdniowa droga ekspresowa od Elbląga w kierunku granicy z obwodem kaliningradzkim w Grzechotkach. o długości 51 km. Na drodze jest 9 mostów, 51 wiaduktów i 9 przepustów powyżej 150 cm, pełniących także funkcje przejść dla zwierząt.

Do ogłoszonego w 2012 roku przetargu zgłosiło się 11 oferentów, którzy złożyli oferty mocno różniące się ceną: od 24,2 do 66 mln zł. Najtańsza oferta należała do firmy Skanska, z którą zawarto kontrakt na lata 2012-2018.

Umowa wymienia obowiązki wykonawcy, wśród których znajdują się: codzienny objazd trasy głównej drogi ekspresowej i łącznic, objazdy dróg dojazdowych 2 razy w tygodniu, zimowe utrzymanie: odśnieżanie i likwidowanie śliskości zimowej, utrzymanie nawierzchni, w tym zabezpieczanie powstałych ubytków poprzez remont cząstkowy masą lub inną technologią, utrzymanie czystości jezdni i pasa drogowego, utrzymanie wyposażenia technicznego oraz odwodnienia, utrzymanie barier ochronnych i pozostałych urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, oznakowania pionowego i poziomego, utrzymanie zieleni przydrożnej.

W umowie nie dało się zawrzeć wszystkich okoliczności – powiedział Jarosław Bera, zastępca dyrektora Oddziału w Olsztynie do spraw zarządzania drogami i mostami. Takimi były np. skutki ulewnych deszczy w postaci podmyć nawierzchni lub tworzenia sie zastoisk wody. Ustalenie która ze stron umowy dokonuje dużych i kosztownych napraw może być uważana za jedną ze słabości takiego kontraktu – zauważył J. Bera. Wykonawca może także stosować niekoniecznie pożądane “oszczędności” wykonując takie naprawy.

Zalet – z punktu widzenia zamawiającego – jest jednak znacznie więcej. Jest to choćby całodobowa obecność dyżurnego i brygady utrzymaniowej i objazdy drogi kilka razy w ciągu doby, dzięki czemu można szybko reagować na zdarzenia. Znane są także koszty utrzymania w całym okresie umowy.

Inną odmianę systemu “Utrzymaj standard” wdrożono pilotażowo w Oddziale GDDKiA w Gdańsku. Jest to „utrzymanie obszarowe”, przy czym obszar oznacza, że chodzi o całą sieć zarządzaną przez Generalną Dyrekcję – wszystkie klasy dróg, niezależnie od stanu, a nie tylko nowowybudowane drogi ekspresowe – powiedział Karol Markowski, zastępca dyrektora Oddziału do spraw zarządzania drogami i mostami. Jego zakres jest podobny: obejmuje utrzymanie o charakterze rutynowym (rozliczane ryczałtem bieżące utrzymanie dróg i mostów oraz utrzymanie zimowe) oraz o charakterze strukturalnym (rozliczane na podstawie zleceń). Dla poprawy konkurencyjności kontrakt został podzielony na 5 części, obejmujące różne rejony. Przyjęto założenie, że termin obowiązywania będzie maksymalnie długi, na jaki pozwala Prawo zamówień publicznych (5,5roku) i że wartość umów nie będzie większa niż w poprzednim przejściowym systemie quasiStandard.

Pełne wprowadzenie kontraktów opartych na wydajności wymagać będzie wypracowania kluczowych wskaźników wydajności (ang. Key Performance Indicators). Przykładem takich wskaźników są zapisy z umów w “modelu gdańskim” dotyczące działań profilaktycznych w sytuacji przewidywanego wystąpienie śliskości. Końcowym wskaźnikiem jest brak śliskości na nawierzchni w określonym czasie (np. zależnie od standardu do 2 godz.) po wystąpieniu zjawiska, a pośrednim posypanie jezdni solą drogową co najmniej 2 godziny przed wystąpieniem zjawiska.

Po roku funkcjonowania pilotażu można formułować penie wnioski co do jego funkcjonowania – stwierdził K. Markowski. Z punktu widzenia zarządcy drogi najwązniejsze znaczenie ma stale utrzymywany standard jakościowy, przewidywalny czas i zakres realizacji prac utrzymaniach, brak konieczności angażowania dodatkowych zasobów kadrowych (dyżury zima) i brak konieczności przeprowadzania wielokrotnych procedur zamówieniowych. Z kolei wykonawca (operator) ma stały, przewidywalny przychód środków, przewidywalny czas i zakres realizacji prac utrzymaniach, możliwość stosowania innowacyjnych narzędzi optymalizujących koszty realizacji zadania.

Po obu stronach są też jednak sprawy do rozwiązania. Zarządca drogi musi mieć skuteczny system monitoringu i kontroli kontraktu, personel przeszkolony w zakresie kompleksowego zarządzania infrastrukturą drogową. W skali całej organizacji potrzebne są jednolite standardy jakości oraz realizacji prac utrzymaniowych. Są także oczekiwania ochrony konkurencyjności lokalnych dostawców usług utrzymaniowych poprzez opracowanie mechanizmów ograniczających koncentrację zamówień i monopolizację rynku przez największych graczy.

Jest to niełatwe, gdyż kontrakt utrzymaniowy jest skomplikowany, wymaga szczegółowej znajomości norm i zasad, dużego zaangażowania sprzętu, ludzi, czasu. a także – przewidywania skutków wykraczających poza samo spełnienie standardów (odpowiedzialność cywilna, odpowiedzialność karna). Trzeba dobrze skalkulować ryzyka i mieć potencjał reakcji na zdarzenia kryzysowe.